מודיעין היא העיר הראשונה בישראל שתוכננה מראשיתה לפרטי פרטים (ע"י משה ספדיה( מודיעין אושרה בשנת 1990 באופן רשמי, הקמתה החלה בשנת 1994 וראשוני התושבים אכלסו אותה בשנת 1996. בשנת 2001 קיבלה מעמד עיר ובשנת 2003 הוחלט לאחד אותה עם הישובים הסמכוים מכבים ורעות, איחוד שנעשה רשמי בשנת 2004

העיר מודיעין, על 88 אלף תושביה (סוף 2015), אינה באמת "עיר" מתפקדת. עיר שינה, מאוזרת (Zoned) לחלוטין, שבה המכונית נמצאת בראש הפירמידה התחבורתית. אם אפשר היה לתאר את התכנון של מודיעין במונחי פיזיקה, אזי אפשר היה לומר שזה ה"אנטי חומר" של תכנון שמייצר עיר מתפקדת. יתרה מזאת, העיר שתוכננה במקור להיות עיר אזורית היא בפועל עיר שאנשים עוזבים–   אך על פי נתוני למ"ס 2008, מעל 70%% מתושביה העובדים יוצאים מגבולותיה בכדי להגיע למקום עבודתם (קרוב ל-50% לגוש דן ו-15% לירושלים).

אבל האם מודיעין חלשה מבחינת הכלכלה המוניציפלית שלה? האם התכנון הפרברי מחליש את מודיעין ופוגע ביכולת שלה לתת לתושביה שירותים?

תוך כדי מחקר על הסכמי הגג שנחתמו עם הרשויות המקומיות בחנתי את הסכם הגג של מודיעין והייתי בטוח שמדובר על הסכם ש"גדול עליה". החלטתי לחקור יותר לעומק את המאפיינים הכלכליים של הרשות המקומית ותוך כדי איסוף הנתונים גיליתי כמה נתונים מעניינים, אך גם זיהיתי הזדמנות נדירה שקיימת בנתונים של מודיעין – בחינת ההשפעה של תכנון פרברי על הכלכלה המוניציפלית של רשות מקומית.

התשובה שקיבלתי לגבי מצבה הנוכחי של מודיעין וההשלכות על התכנון הפרברי בישראל מעניינת מאד – מסתבר שבטווח הקצר עד בינוני שכונות פרבריות אינן מהוות נטל כלכלי משמעותי על הרשויות, בזכות עלויותיהן העירוניות הנמוכות וההכנסות הגבוהות ליח"ד. אך בטווח הארוך הן יהפכו לנטל ובגלל תכנונן המאוזר (Zonedd) תרומתן ליכולת של הרשות למשוך תעסוקה מגוונת נמוכה. שכונות פרבריות הן שכונות שאינן ברות קיימא מבחינת הכלכלה המוניציפלית, בדיוק כשם שהן אינן ברות קיימא מבחינת כלכלה עירונית.

היתרונות של עיר צעירה

מודיעין היא "עיר שינה" של מעמד הביניים הבינוני גבוה (אשכול 8) ובנוסף היא רשות מקומית צעירה – הן בגיל הממוצע של תושביה והן בגיל הרשות. ביטוי למאפיינים אלה ניתן למצוא בנתונים הבאים:

האשכול הסוציואקונומי הממוצע של האוכלוסיה הוא 8. בנוסף, השונות של האשכול נעה בין 0.25-0.5 – נתון שמעיד כי מרבית האוכלוסיה אינה באשכול שונה משמעותית מהממוצע (בערים מעורבות כמו ירושלים ות"א, השונות גדולה מ-1.

אחוז האוכלוסיה המבוגרת (65+) ברשות בסוף שנת 2015 עומד על 6% כאשר בסוף שנת 2004 הוא עמד על 2.6%, זאת בהשוואה לערים ותיקות באזור המרכז בהן האוכלוסיה המבוגרת מהווה מעל 15% מכלל האוכלוסיה.

על פי נתוני סוף 2015 – התלות של מודיעין בארנונה ממגורים עדיין גבוהה מאד – כ-50% מהכנסותיה העצמיות. עם זאת, מודיעין היא עיר עצמאית שאינה מקבלת מענקי איזון.

הביטוי הדומיננטי להיותה רשות צעירה הוא תקורות הפנסיה התקציבית הנמוכות (מאד) שלה ביחס להוצאות השכר שלה וביחס להכנסה העצמית שלה – כ-3.6% מהוצאות השכר ו-1.2% מההכנסות העצמיות. זאת בהשוואה לממוצע של 10% ברשויות הוותיקות.

היקף המלוות של מודיעין נמוך ביחס להכנסותיה העצמיות ועמד על 21.7%. אמנם לא צריך הרבה בשביל שרשות, צעירה כוותיקה, תיכנס לסחרור מלוות, אך במודיעין מצב זה לא התקיים והיעדר הצורך לשפץ/לשקם/להשקיע בתשתיות ישנות מנע צורך במלוות נוספות.

מי אנחנו בעצם?

עברו 11 שנים מאז שמודיעין אוחדה עם מכבים ורעות. בתחילת תקופה זו מודיעין עדיין הייתה בתנופת בניה משמעותית וצמחה במאות ואלפי יח"ד בשנה. נכון לסוף 2015, יח"ד המשוייכות להסכמי הגג, קרי שלוש השכונות חדשות במערב העיר, טרם החלו להיבנות ולכן הנתונים מראים כי הרשות הגיע למצב של שיווי משקל זמני – מאזן ההגירה של העיר התייצב לאחר 8 שנים של הגירה חיובית של משפחות (בעיקר) כאשר ב-2013 חוותה הרשות לראשונה הגירה שלילית משמעותית בכל שכבות הגיל למעט גילאי 15-29 (אך שכבת גיל זו המשיכה לנטוש את העיר גם בשנים 2014-2015).

הרכב האוכלוסיה של הרשות כמעט שמר על היחסים הפנימיים בתוכו לאורך השנים, למעט גידול בחלקם היחסי של המבוגרים (65+) בעיר מ-2.6% ל-6%, על חשבון קיטון בהיקף דומה באוכלוסיה של גילאי 0-14.

הנתונים של מודיעין מצביעים שללא הסכם הגג והגירה משמעותית של משפחות חדשות שיגיעו בעקבותיו למודיעין – העיר תתייצב. האוכלוסיה לא תגדל במיוחד, התושבים שנשארים יתבגרו ויתקרבו למיצוי הגידול של התא המשפחתי.

מהו "חוסן כלכלי"?

מודיעין היא רשות עם הטיה חריפה להכנסות מארנונה למגורים בתמהיל ההכנסות העצמיות שלה, הטיה שברשויות רבות בארץ מובילה לצורך בחיזוקן במענקי איזון. עם זאת, למודיעין יש מספר פרמטרים כלכליים אשר פעלו לטובתה, כפי שניתן לראות מהשוואה לעשר הערים באשכול 8-9 בהן ההכנסה ליח"ד מארנונה למגורים היא הגבוהה ביותר.

ההכנסה מארנונה למגורים ליח"ד במודיעין היא השלישית בגובהה בארץ מבין הרשויות המוגדרות כערים – קרוב ל-6,000 ש"ח ליח"ד, שניה רק לרעננה (6,070) ולרמת השרון (8,7858). הוצאה על שכר עירוני ליח"ד היא הנמוכה מבין הערים בטבלה ובאופן כללי נחשבת נמוכה ביחס לערים עצמאיות.

ההוצאה העצמית ליח"ד על חינוך ורווחה גם היא נמוכה ביחס לערים האחרות בטבלה. עם זאת, אפשר לשייך מספר נמוך זה גם לאופן שבו מערכת החינוך מתוקצבת ע"י הרשות (ברשויות המובילות מתקצבת באופן ישיר את התיכונים ולכן הוצאות החינוך שלהן גבוהות). יש למודיעין הרבה כסף לטובת פעולות ביחס לקריית אונו (שמקבלת מארנונה למגורים 310 ש"ח ליח"ד פחות ממודיעין) וגבעתיים (שמקבלת מארנונה למגורים 1,300 ש"ח ליח"ד פחות ממודיעין). אמנם הסכום ליח"ד נמוך ביותר מ-1,000 ש"ח ליח"ד ביחס להוד השרון (הבאה בטבלה), אך סכום זה מאפשר לרשות לספק שירותים ברמה סבירה ואף יותר מזה.

לא תמיד היו למודיעין את הסכומים הללו לרשותה, אך לאורך השנים הרשות השכילה וחיזקה את הבסיס הכלכלי שלה – הארנונה שאינה למגורים. במקביל לצמיחה במספר יח"ד, צמיחה שכמעט והתייצבה בשנת 2012, חלה צמיחה בשטחי התעסוקה בתחומי הרשות ובמיוחד בין 2012 ו-2015, אז נוספו לרשות כ-200 אלף מ"ר תעסוקה שהגדילו את משקל ההכנסות מארנונה שאינה ממגורים ב-6%. הגידול בארנונה שאינה ממגורים בשנים אלה משמעותי מכיוון שלא מדובר על צמיחה של הכנסה אחת על חשבון אחרת כי אם על הגדלת העוגה.

נתוני 2015 אשר מציגים לראשונה ירידה של משקל הארנונה ממגורים לפחות מ-50% מסך ההכנסות העצמיות מצביעים על כך שכנגד היקף האוכלוסיה הקיים, מודיעין מתחזקת ומתייצבת.

כאשר בוחנים את כל מכלול הפרמטרים של מודיעין, המסקנה המתבקשת היא שאין לעיר בעייה משמעותית מבחינת המאזן הכלכלי מוניציפלי ואפשר אף להשליך מכך על הבניה של שכונות פרבריות אחרות בישראל: התקורות של מודיעין נמוכות בזכות היותה עיר צעירה וחדשה – העיר אינה "סוחבת" את המשקולת של הפנסיה התקציבית, הוצאות התחזוקה של הרשות נמוכות כי התשתיות יחסית חדשות, אין לה חובות משמעותיים והעובדים בה טרם צברו מספיק ותק בכדי שיהיו יקרים מדי.
בהסתכלות על הבניה הפרברית בכל ישראל אפשר להניח שזהו המצב בערי מרכז נוספות בהן נקלטות משפחות חדשות וצעירות – התקורות העירוניות השוטפות של השכונות נמוכות (השירותים המוניציפליים) וההכנסות העצמיות מהן מאזנות את ההשתתפות של הרשות מול השירותים הממלכתיים. אבל לאורך זמן, ככל שהשכונות הפרבריות מתבגרות ומתבלות (וכך גם במודיעין), כך גדלות התקורות הקבועות – ואם קצב הגידול בתקורות יגבר על הגידול בהכנסותיה העצמיות, הן הופכות ל"בור" של עלויות, שמוביל לירידה ביכולת להשקיע בכל הרשות או לירידה בהשקעה באותה שכונה.

ההכנסות של מודיעין מארנונה למגורים גבוהות לכל יח"ד ולכן היא מסוגלת להתמודד עם ההוצאות הגבוהות על ילדי העיר. המפתח להכנסות הללו הן יח"ד גדולות יחסית אשר מאפיינות ערים של מעמד הביניים הבינוני גבוהה (כמו רעננה ורמת השרון). עם זאת, יח"ד גדולות אלו מהוות גם מוקד משיכה קבוע למשפחות עם 2-3 ילדים ובכך מנציחות את הגרעוניות הגבוהה ליח"ד – בניגוד לערים בהן מגוון גדלי הדירות מאפשר להרכבים מגוונים של בתי אב – הרכבים אשר מייצרים גרעוניות ממוצעת נמוכה יותר ליח"ד.

גודל הדירות משפיע

ההכנסה ליח"ד בשכונות פרבריות חדשות גבוהה באותה מידה כמו במודיעין – השכונות נבנות לפי תקן בנייה ש"מייצר" הרבה שטחים משותפים: הרשויות נוהגות להטיל "תעריף ראשוני" גבוהה ביחס לשאר העיר ולכן הגרעוניות ליח"ד נמוכה יותר. אבל המצב הזה מהווה חרב פיפיות מכיוון שהוא מייצר מרמור אצל התושבים החדשים ובמיוחד אצל משפרי הדיור שעברו משכונות ישנות לחדשות.

בשנים האחרונות המדינה דורשת יותר ויותר דירות קטנות בכל תוכנית בינוי משמעותית ברשויות המקומיות (20%-30%) – דרישה אשר גם מעוגנת ברבים מהסכמי הגג, כולל במודיעין. ככל שיחה"ד יקטנו, כך ממוצע ההכנסה ליח"ד יקטן. אמנם שיפור התמהיל ישפר את תמהיל הגרעון ליח"ד שצויין, אבל קשה להעריך כמה זה יתרום למצב.

על אף שתוכנית המתאר המקורית של מודיעין הקצתה שטחי תעסוקה שניתן היה לקדם מיומה הראשון, היא הצליחה בפועל לקדם אותם רק לאחר עשור וחצי, כפי שבא לידי ביטוי בשיפור בחוסנה הכלכלי בין השנים 2012-2015. בין היתר בזכות העובדה שלפני שנים אלה דעך קצב שיווק הקרקעות האינטנסיבי ולא נוספו לה שכונות חדשות. יתרה מזאת, קידום תוספת שטחי התעסוקה במודיעין נעשה במקביל ובנפרד מקידום השכונות, אין ביניהן קשר או השפעה הדדית.
היעדר ההדדיות בין השכונות הפרבריות לקידום התעסוקה ברשות המקומית קיים בכל הרשויות בישראל – היות ומרכזי התעסוקה של הרשויות פונים כלפי חוץ ולחברות המעסיקות כ"א רב אשר על פי רוב אינם מכוונים דווקא לתושבי הרשות, מרכזים אלה בפועל "מנותקים" מהשכונות ותרומתן של השכונות ליצירת ביקושים למתחמי אלה שולית. בניגוד למצב בערי המרכז, בהן יש עירוב שימושים משמעותי אשר מייצר הרבה הזדמנויות לעסקים קטנים.

בניה של שכונות חדשות מייצרת הכנסות משמעותיות לטובת פיתוח הרשות. כפי שיוצג בהמשך, בפועל במודיעין זה לא הספיק.
בהסתכלות על כלל השכונות הפרבריות בישראל, המקרה של מודיעין מצביע על כך שמתחת לערכי קרקע מסויימים, היטלי ההשבחה בפועל אינם מספיקים על מנת לממן את כלל התשתיות הציבוריות הנדרשות לשכונות החדשות. העובדה שאין בניה מעורבת אשר מקטינה את הביקוש לתשתיות ציבוריות מחייבת הוצאות גבוהות יותר לכל יח"ד.

למה צריך "הסכם גג"?

אז למה בעצם זקוקה מודיעין להסכם גג אם היא יכולה לקדם בנחת את בינוי השכונות החדשות? בשביל להבין את זה צריך להסתכל על "מאזן" הגרעונות של הרשות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח.

כפי שניתן לראות, עד 2012 מודיעין שמרה על תקציב שוטף מאוזן, אך מצידו השלילי של הגרף וכך הגרעון המצטבר של הרשות נשאר בטווח שבין 10 ל-20 מיליון שקלים. החל משנת 2012, הרשות מציגה עודף תקציבי קטן אך יציב. מנגד, ניתן לראות כי בכל הנוגע להמאזן ההכנסות/הוצאות בתקציבי הפיתוח, מודיעין מתקשה לשמור על מאזן חיובי לאורך זמן, נדרשת לקחת מלוות בכדי להיות במאזן חיובי (2008-2009) ולעיתים גם זה לא מספיק (2007, 2013). תמונת המצב של מאזן תקציב הפיתוח של מודיעין מצביעה על בעיה שיש לרשות – היקף הוצאות הפיתוח שלה גדול מהכנסותיה מאגרות והיטלים שונים שהיא מקבלת מבניית מגורים ותעשייה. הסכם הגג מתקן את המצב הזה, כפי שניתן לראות בנתוני שנת 2015.
(הערה: ניתן לראות שהחל מ-2013 מוציאה מודיעין באופן עקבי 15-25 מיליון שקלים מתקציב התב"ר שאינם לפיתוח. תקורה זו משפיעה על המאזן תקציבי הפיתוח של הרשות.(

מודיעין ראתה בהסכם הגג כלי להתמודד עם עלויות הפיתוח של השכונות החדשות – במקום לקבל את ההיטלים והאגרות השונות בסמוך למועד בקשת ההיתר, תוך גישור על הפער במלוות, מודיעין מקבלת סכומים גדולים ב"מעמד השיווק" ואף מקיימת מאזן חיובי שמאפשר לה לשקיע בתשתיות נוספות.

אבל מודיעין אינה ייחודית בראיה זו. רשויות רבות בהן ערכי הקרקע אינם מספיק גבוהים חתמו על הסכמי גג כדי להתמודד עם הפער בהכנסות שיגיעו משכונות שיבנו בכל מקרה. ישנם שיקולים נוספים כגון הרצון לייצר המקורות הכנסה לשיפוץ שכונות קיימות או להתמודדות עם התחדשות עירונית, אבל בהסתכלות על הצרכים מול בינוי שכונות פרבריות חדשות, היעדר הכנסות תב"ר הוא הגורם המרכזי שהוביל את מודיעין להסכם הגג עליו חתמה ב-2014

בתמונה: העיר מודיעין. צילום אינגריד מולר